Tháo gỡ rào cản chính sách để thực hiện tốt Luật PPP

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 được kỳ vọng sẽ tạo cú huých huy động vốn từ khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, hiện có rất ít dự án PPP được chấp thuận đầu tư, một số quy định trong Luật PPP và các văn bản hướng dẫn đã bộc lộ nhiều bất cập.

Tại Việt Nam, mô hình PPP đã được thực hiện những bước mang tính thử nghiệm ban đầu từ năm 1997, khi Chính phủ ban hành Nghị định 77/NĐ-CP về quy chế đầu tư theo hình thức BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao). Sau nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hoạt động PPP và nội dung lựa chọn nhà đầu tư PPP đã được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP; Luật Đấu thầu và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP.

Đặc biệt, nhằm tạo thuận lợi cho khu vực tư nhân tham gia vào các dự án công, năm 2020, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) đã được Quốc hội thông qua. Tuy nhiên, sau hơn 2 năm Luật PPP được ban hành, phương thức đầu tư theo mô hình PPP vẫn không thu hút được nhiều nhà đầu tư tham gia.

Nhiều nguyên nhân khiến luật PPP khó thực hiện

Luật sư Nguyễn Trọng Hiệp - Giám đốc Công ty luật HP Việt Nam - cho rằng: Mô hình hợp tác công - tư (PPP) là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án. Đối với mô hình này, nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.

Về nguyên nhân khiến khu vực tư nhân chưa thật sự mặn mà với các dự án đầu tư theo mô hình PPP, ông Nguyễn Trọng Hiệp cho rằng, xuất phát từ việc Luật PPP và các văn bản hướng dẫn thi hành còn nhiều quy định không cụ thể, đầy đủ, rõ ràng và phù hợp, từ đó gây ra không ít khó khăn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp trong quá trình ký kết cũng như thực hiện hợp đồng dự án.

Ông Đậu Anh Tuấn - Trưởng ban Pháp chế VCCI, chia sẻ:  Nhiều nhà đầu tư nước ngoài phản ánh, chất lượng hạ tầng đang là rào cản lớn khi thực hiện các dự án đầu tư vào Việt Nam thời gian qua. Do đó, việc triển khai PPP chưa có định hướng rõ ràng dẫn đến tư duy ngại khó, các dự án cơ sở hạ tầng chưa có thứ tự ưu tiên.

Theo ông Tuấn, có 4 hạn chế, tạo rào cản chính sách để thực hiện tốt Luật PPP, bao gồm: Nhà đầu tư phải bỏ vốn chủ sở hữu và vốn vay để thực hiện trước; sự bất cập trong bình đẳng giữa các bên thực thi dự án; sự thiếu đồng bộ, đầy đủ trong quy định các hợp đồng dự án; và những bất cập trong cơ chế giải quyết tranh chấp.

Dưới góc độ quản lý, bà Nguyễn Linh Giang - Chánh Văn phòng PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nêu: Bên cạnh cơ chế, chính sách thì còn rất nhiều yếu tố khác để thực hiện được một dự án PPP thành công. Trong đó phải kể đến những vấn đề nội tại của dự án, ngân sách nhà nước dự kiến cho dự án cơ sở hạ tầng, năng lực thực thi của cơ quan quản lý nhà nước và khả năng đáp ứng của khu vực tư nhân… 

Một trong những rào cản là các dự án PPP đòi hỏi thời gian thực hiện dài, có dự án kéo dài khoảng 20-30 năm. Để thu hút tư nhân tham gia vào các dự án PPP, theo ông Đoàn Tiến Giang - chuyên gia PPP của USAID, cần tập trung chú trọng đến tính minh bạch, bao gồm cả quyền lợi, trách nhiệm khu vực công và khu vực tư khi tham gia dự án; cần đảm bảo không làm hại đến quyền lợi khu vực công và khu vực tư nhân và các bên đối tác liên quan, cả những người sử dụng cơ sở hạ tầng khi dự án hoàn thành.

PGS, TS. Dương Đăng Huệ (Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam) khẳng định, tình trạng Luật PPP không vào cuộc sống do nhiều nguyên nhân: Một là, có sự bất tương ứng giữa quy mô to lớn của các vấn đề phát sinh trong thực tiễn đầu tư PPP với sự nghèo nàn, đơn giản của pháp luật về lĩnh vực đầu tư này. Lĩnh vực đầu tư PPP xuất hiện nhiều nhóm quan hệ xã hội khác nhau về tính chất và quy mô. Luật pháp hiện hành chưa đủ để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến PPP. “7 nhóm hợp đồng PPP vô cùng đặc thù mà chỉ dành có 11 điều luật, nên còn nhiều lĩnh vực bị bỏ trống”, ông Huệ nêu dẫn chứng; Thứ hai, chưa khẳng định rõ được một vấn đề mà các nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án rất quan tâm hiện nay, đó là: công trình dự án do họ làm ra có thuộc sở hữu của họ hay không và nếu không thì họ có những quyền gì đối với tài sản này (vấn đề về quyền của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án đối với tài sản là công trình dự án); Thứ ba, chưa làm rõ cơ chế bảo vệ đặc thù của nhà nước đối với quyền kinh doanh công trình của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án; Thứ tư, chưa có cơ chế thích hợp để khuyến khích nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án thực hiện các hạng mục công trình phụ trợ dọc theo tuyến cao tốc.

Vị chuyên gia này cũng nêu rõ, bên cạnh những vướng mắc về pháp lý, một nguyên nhân khiến các dự án PPP chưa hút được nhà đầu tư là bởi… nhà đầu tư cảm thấy mình bị phân biệt đối xử.

Giải pháp tháo gỡ

Để thực hiện một dự án PPP hiệu quả, bên cạnh các yếu tố về tính chất dự án, tài chính, nguồn lực, nhà đầu tư cũng cần nghiên cứu kỹ về những rủi ro có thể phát sinh để có phương án kiểm soát hiệu quả, hạn chế tối đa các tranh chấp không đáng có.

Cơ quan Nhà nước cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế, tăng cường thêm các thể chế xúc tiến, phát triển thị trường hợp tác công tư PPP; Cần có sự đồng bộ về hành lang pháp lý, cơ chế hỗ trợ thực hiện quy định pháp luật cùng các quy định khác bảo đảm và kích thích nhu cầu đầu tư của các chủ đầu tư và việc thu lại lợi nhuận.

Bên cạnh đó, mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần phải có sự thay đổi để thích ứng với tình hình thời cuộc, ghi nhận rõ ràng hơn cơ chế chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với nhà đầu tư. Cũng cần đẩy mạnh việc công khai, minh bạch thông tin ở tất cả các bước và tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán dự án PPP. Cần có quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và tăng cường công tác chọn lựa nhà thầu.

Chia sẻ tại Hội thảo, bà Nguyễn Linh Giang - Chánh Văn phòng PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng: bên cạnh cơ chế, chính sách thì còn rất nhiều yếu tố khác để thực hiện được một dự án PPP thành công. Trong đó phải kể đến những vấn đề nội tại của dự án, ngân sách nhà nước dự kiến cho dự án cơ sở hạ tầng, năng lực thực thi của cơ quan quản lý nhà nước và khả năng đáp ứng của khu vực tư nhân. "Bộ Kế hoạch và Đầu tư không chỉ nhìn riêng về chính sách, mà nhìn chung các yếu tố liên quan để có giải pháp cụ thể", bà Giang nhấn mạnh.

Theo ông Đoàn Tiến Giang - chuyên gia PPP của USAID: Để thu hút tư nhân tham gia vào các dự án PPP,  trong thời gian tới, cần tập trung vào những nội dung, như: hoàn thiện khung khổ pháp lý PPP, nâng cao tính hiệu quả, mang lại giá trị kinh tế, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công - tư để nâng cao hiệu quả tài sản cho thực hiện mục đích công và công chúng; nâng cao tính trách nhiệm của các bên, làm rõ quy trình của các bên khi triển khai các dự án PPP; chú trọng đến tính minh bạch, bao gồm cả quyền lợi, trách nhiệm khu vực công và khu vực tư khi tham gia dự án; đề cao tính hợp lý trong xây dựng chính sách, ở đây nghĩa là các chính sách về PPP cần đảm bảo không làm hại đến quyền lợi khu vực công và khu vực tư nhânvà các bên đối tác liên quan, cả những người sử dụng cơ sở hạ tầng khi dự án hoàn thành. Đồng thời, cần đảm bảo tính công bằng cho cả khu vực công, khu vực tư và những bên liên quan khi thực hiện dự án.